El Tribunal Supremo se reafirma en el 1/30 y pregunta la opinión al Tribunal de Justicia de la UE
La Sala de lo Contencioso-Administrativo sección tercera del Tribunal Supremo, ha dictado auto relativo al recurso de casación núm.: 3380/2021. Este auto es fruto de un recurso interpuesto por Maxi Mobility Spain, S.L.U. cuando se rechazó el recurso contencioso-administrativo que hizo en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid contra la resolución de 2018 de la Viceconsejería de Transportes de la Comunidad de Madrid. Esta resolución desestimaba su recurso contra la resolución del Director General de Transportes de 25 de abril de 2018, que denegaba la solicitud de Maxi Mobility Spain, S.L.U. de 1.000 autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
El auto se separa en dos partes. La primera toca lo concerniente a la legislación española y los recursos hasta ahora interpuestos, que habían motivado autos del Supremo a favor de la limitación cuantitativa de las VTC respecto al taxi, y en concreto del 1/30. La segunda, toca lo relativo a la normativa comunitaria europea, es decir, a si la restricción a las VTC, y concretamente la ratio 1/30 que el Supremo ve ajustada al derecho español estaría ajustada al derecho comunitario.
Primera parte: relativa al derecho nacional
Empezando por la primera parte, el tribunal explica que los anteriores recursos de Maxi Mobility versaron sobre la compatibilidad de las restricciones con la normativa nacional, en concreto con la citada Ley de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM), lo cual llevó al Supremo a considerar innecesario plantear una cuestión prejudicial ente el Tribunal de Justicia. En este sentido, el alto tribunal se reafirma en su posición. Más concretamente, el tribunal le dice a Maxi Mobility que en el momento que formuló la petición de 1000 autorizaciones la ratio 1/30 tenía rango de ley, estando recogida en el apartado 3 del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, por lo que no tiene derecho a esas autorizaciones. Luego pasa a analizar la jurisprudencia de las restricciones, del interés general y de la ratio 1/30.
Respecto a las restricciones, el tribunal avala la posibilidad de prever restricciones a los VTC sostenida al entender que el mantenimiento de un servicio público de taxis, sometido a una fuerte regulación, en el marco de una determinada concepción del transporte urbano constituía «un objetivo legítimo de los poderes públicos, cuyo aseguramiento puede considerarse una razón imperiosa de interés general». Esto, como en la anterior sentencia de 2018, lo sustenta en tres argumentos:
- El taxi es una modalidad de transporte urbano que constituye un servicio de interés público general, respecto al cual las administraciones deben garantizar niveles adecuados de calidad, seguridad y accesibilidad.
- El mantenimiento del transporte urbano es un objetivo legítimo de los poderes públicos y razón imperiosa de interés general que justifica medidas regulatorias respecto a servicios análogos en el mismo segmento del mercado, a pesar de que tales medidas afecten a la competencia y a la libertad de establecimiento, siempre que las concretas medidas adoptadas sean necesarias y proporcionadas.
- El objetivo de mantener un equilibrio entre taxis y VTC es una forma de garantizar el mantenimiento del servicio de taxis como un servicio de interés general y, por tanto, amparado en la razón imperiosa de interés general de asegurar el modelo de transporte urbano antes señalado.
Respecto al carácter de interés general del taxi, el tribunal afirma que desde la perspectiva del derecho nacional, el artículo 5 de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado requiere a los poderes públicos que justifiquen los límites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio, o la exigencia de requisitos para su desarrollo, en que sean necesarios para la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley de acceso a las actividades de servicio. Además, las limitaciones y requisitos que pudieran establecerse han de ser proporcionados y los menos restrictivos o distorsionadores para la actividad económica.
El artículo 3.11 dice:
«Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.»
El tribunal se mantiene en que, el referido objetivo de mantener un servicio de transporte urbano sometido a ciertas exigencias en beneficio del interés general puede sin duda considerarse comprendido de manera más o menos directa o intensa en varias de las razones enumeradas por dicho precepto, como la seguridad pública, la protección de los destinatarios de los servicios, la protección del medio ambiente y el entorno urbano y los objetivos de la política social.
En relación a la limitación concreta del 1/30, el tribunal explica que desde su última sentencia de 2018 la ratio se ha incluido en la LOTT y se derogó en el ROTT, por lo que la ratio se ha elevado a rango de ley. En este apartado, el Tribunal examina si esta limitación cuantitativa responde a los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el artículo 5 LGUM; si su carácter respeta las prohibiciones estipuladas en el artículo 18.g) LGUM; y, finalmente, si se trata de una limitación discriminatoria. Respecto a lo primero, el tribunal afirma que, una vez admitida la necesidad de preservar un equilibrio entre taxi y VTC, la previsión de una proporción entre estas es idónea y proporcionada. Además, y esto es muy importante, afirma que no parece fácil arbitrar una medida alternativa que pudiera ser menos restrictiva ni corresponde hacerlo al Supremo. Esto, como decimos, es importante, dado que el tribunal español expresa así que si un tribunal creyera que la ratio 1/30 no es proporcionada, ese tribunal debería ofrecer una ratio alternativa bien justificada, cosa relevante para la cuestión prejudicial presentada ante el TJUE.
A esto añade que, si bien la Administración no ha ofrecido justificación razonada de la concreta proporción 1/30, tampoco los recurrentes plantean una alternativa a la misma, al margen de su oposición frontal a la contigentación de las licencias VTC. A lo cual añade una circunstancia de indudable trascendencia, que el límite reglamentario 1/30 es un límite máximo que puede ser rebajado por las administraciones competentes, permitiendo que haya más de una licencia VTC por cada 30 taxis.
Por tanto, ya que ninguna de las partes demandadas aporta criterios útiles para poder determinar una proporción ideal entre ambos tipos de transporte urbano, que los recurrentes no demuestran que dicha proporción máxima pueda servir para mantener el objetivo de una relación equilibrada entre ambas modalidades de transporte y, finalmente, que se trata de un límite máximo que puede ser adaptado a las concretas circunstancias municipales por las comunidades autónomas o los ayuntamientos competentes, el tribuanl concluye que no se acredita la disconformidad a derecho de dicha proporción.
Tampoco puede afirmarse que el reparto pueda calificarse de discriminatorio una vez admitida la legitimidad de alcanzar un equilibrio entre las diversas modalidades en la prestación del servicio urbano de vehículos con conductor.
Segunda parte: relativa al derecho comunitario
La segunda parte trata del actual recurso de Maxi Mobility, que, a diferencia de los anteriores, versa en esencia sobre la compatibilidad de las restricciones a los VTC y la concreta limitación numérica 1/30 con la libertad de establecimiento y con la prohibición de ayudas de Estado consagrada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Aquí el tribunal se plantea ahora su compatibilidad con la normativa comunitaria, compatibilidad puesta en duda por la entidad recurrente. Sin embargo, antes de realizar la pregunta al TJUE, el Supremo aborda la cuestión prejudicial similar planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. En el auto de dicha cuestión se afirma, citando la sentencia de 2018 del Supremo, que la medida carece de toda justificación, cosa que el Supremo dice que no se corresponde a la realidad. En primer lugar, como se ha visto en este texto, el Supremo argumenta los fundamentos de derecho de tal medida. En segundo lugar, y ya respecto al 1/30, si bien la concreta proporción 1/30 no había sido objeto de justificación por la Administración, tampoco había sido rebatida por las partes litigantes adversas a la misma.
Otra observación muy importante del Supremo respecto a la cuestión del TSJC es que una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia es para obtener una respuesta sobre la interpretación última del derecho comunitario, no del derecho nacional, y afirma que la decisión de si una medida adoptada en derecho nacional es o no respetuosa con el principio de proporcionalidad corresponde a los tribunales nacionales, no al TJUE, según la propia reiterada jurisprudencia del TJUE. En definitiva, el tribunal reafirma su jurisdicción para decidir si una norma es ajustada a derecho, a pesar de lo que diga el TJUE.
Después de estas observaciones, el Tribunal Supremo expresa sus dudas desde la perspectiva de la libertad de establecimiento. Respecto a esto, afirma que no consideró oportuno alzar una cuestión prejudicial anteriormente, dado que los recursos presentados por la CNMC eran desde la perspectiva de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado, que forma parte de la legislación nacional. Como ya se ha dicho, desde esa perspectiva, el tribunal entendió que el objetivo de política pública de mantener un servicio de transporte urbano de taxis sometido a una intensa regulación que incluye el control de las tarifas, al objeto de garantizar el cumplimiento de determinadas exigencias en beneficio del interés general y de los usuarios, constituía una razón imperiosa de interés general en los términos de los artículos 5 y 3.11 de la LGUM, que permiten la imposición de limitaciones a una actividad económica.
Por otra parte, algunas de las ventajas que la empresa recurrente atribuye sólo a los VTC, como el hacer menos necesario el vehículo privado o la utilización de energía alternativas serían comunes a ambos tipos de de transporte urbano, esto es, no se acredita que constituyan una ventaja de un modelo de negocio (taxis o VTC) frente al otro. En definitiva, si bien es cierto
que ambos servicios están sometidos a regulación administrativa, no es ésta del mismo grado o intensidad, siendo muy superior la del taxi, que incluye el control tarifario, en orden a asegurar un determinado nivel de calidad y adecuación a las necesidades del transporte urbano definidas por las autoridades públicas, limitando la regulación de los VTC a unos niveles mínimos de calidad, seguridad y servicio a los usuarios.
A este respecto es preciso poner de relieve que como señala la CNMC en sus alegaciones a la cuestión prejudicial formulada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se trata de la competencia en la misma actividad de dos sistemas de transporte urbano con conductor. Y que frente a la regulación VTC, limitada a asegurar unos mínimos de calidad y derechos de los usuarios, la regulación más intensa de los taxis permite atender otros objetivos como los que se mencionan en dichas alegaciones: accesibilidad a personas sin teléfonos inteligentes como mayores o de menor nivel de recursos económicos o personas con discapacidad (estableciendo, por ejemplo, un número determinado de licencias de taxis adaptados a estas necesidades), exigencias de imposición más problemática para el modelo de negocio VTC.
En definitiva, la regulación nacional aspira a regular el transporte urbano compatibilizando diversos tipos de transportes, entre ellos los dos sistemas de alquiler de vehículos con conductor (taxis y VTC) con regulaciones y exigencias específicas. Y considera el mantenimiento del servicio de taxis como una modalidad de transporte urbano con conductor de interés general y, en consecuencia, la somete a una intensa regulación administrativa en garantía de su calidad y de la protección de los usuarios entre otros objetivos que incluye el control tarifario, regulada como un modelo de negocio distinto, aunque análogo al de los VTC. En definitiva, el derecho nacional considera el aseguramiento del modelo de transporte urbano con conductor de taxis como una razón imperiosa de interés general que le habilita para imponer determinadas limitaciones a otros modelos de transporte urbano con conductor, lo que la recurrente entiende atentatorio contra la libertad de establecimiento o la prohibición de ayudas de Estado.
A partir de esa interpretación del derecho nacional por este Tribunal Supremo, la Sala considere procedente plantear al Tribunal de Justicia si es compatible con el derecho comunitario, en particular con la libertad de establecimiento, imponer a otros servicios de transporte urbano de vehículos con conductor (VTC) limitaciones sometidas al principio de proporcionalidad destinadas a asegurar la compatibilidad y complementariedad de los distintos modelos de negocio y entre ellos, el del servicio de transporte urbano de taxis concebido en la forma en que se ha indicado.
Y, en último término, si la anterior cuestión es respondida en sentido afirmativo, si es compatible con el derecho comunitario, en particular con la libertad de empresa, la concreta medida limitativa de establecer una proporción numérica máxima entre taxis y otros servicios VTC, relación numérica también sometida al principio de proporcionalidad en su aplicación, por lo que habría ser la mínima imprescindible para asegurar la complementariedad y viabilidad de ambos modelos de negocio.
Por último, el Supremo expone sus dudas desde la perspectiva de la prohibición de las ayudas de Estado. En este sentido, el tribunal menciona la jurisprudencia sentada por el caso Eventech (C-518/13), sobre la utilización del carril bus por los taxis londinenses, así como las alegaciones al respecto que hace la Comisión en la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. En este caso, el TJUE afirmó que no podía excluirse que la política relativa que permite a los taxis londinenses utilizar los carriles destinados a los autobuses pero que prohíbe a los VTC hacerlo, tenga por efecto hacer menos atractiva la prestación de servicios por los vehículos de turismo con conductor en Londres, con la consecuencia de que disminuyan las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en ese mercado. El Supremo afirma que la limitación de las autorizaciones es un tema diferente a la política de uso de los carriles buses, pero que, dado el carácter europeo de la controversia entre taxis y VTC, prefiere alzar la cuestión prejudicial ante el TJUE también sobre este tema de las ayudas de Estado.
Nuevamente, es importante que, el Supremo formula la pregunta sobre si resulta compatible con la prohibición de ayudas de Estado recogida en el artículo 107 del TFUE, una limitación en el número de autorizaciones VTC que pueden otorgarse en proporción al número de licencias de taxis concedidas, aclarando que el servicio de taxis es un modelo de transporte urbano considerado de interés público por el legislador nacional y con un fuerte regulación que incluye la aprobación de tarifas por parte de la Administración local competente, tal como se ha explicado en este auto.
Parte final, el Tribunal Supremo formula las preguntas:
Finalmente, el Tribunal Supremo procede a formular las preguntas, aclarando antes que la regulación nacional española considera el mantenimiento de un servicio de taxis una modalidad de transporte urbano de vehículo con conductor de interés general y la somete por ello a una regulación administrativa intensa en garantía de objetivos de calidad, protección de los usuarios, política de transporte y política medioambiental, incluyendo el control de tarifas.
A partir de esta normativa nacional hace las siguientes tres preguntas:
- ¿Es compatible con la libertad de establecimiento imponer a otros servicios de transporte urbano de vehículos con conductor como las VTC limitaciones sometidas al principio de proporcionalidad con la finalidad de asegurar la compatibilidad y complementariedad de esos otros modelos de la misma actividad con el de taxis?
- Si la pregunta anterior es afirmativa ¿es compatible con la libertad de establecimiento la previsión para servicios de transporte urbano de vehículos con conductor distintos al taxi con los VTC la concreta medida limitativa de establecer una proporción máxima de autorizaciones respecto a las licencias de taxi, como puede serlo la establecida por la legislación española de 1/30, sometida en su aplicación concreta por parte de la Administración competente al principio de proporcionalidad?
- ¿Es compatible con la prohibición de ayudas de Estado contemplada en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la medida limitativa para los VTC de establecer una relación de licencias 1/30 enunciada en la pregunta anterior?
Conclusiones:
El Tribunal Supremo se reafirma en la restricción de licencias de los VTC y la ratio 1/30 es totalmente ajustada al derecho nacional, afirmando la protección del taxi es un objetivo legítimo de los poderes públicos, cuyo aseguramiento puede considerarse una razón imperiosa de interés general.
También afirma que esta medida es proporcionada y no discriminatoria, dejando implícito que quién crea que esta medida no es justificada debería explicar por qué y proponer una alternativa también justificada que fuera más proporcionada.
Posteriormente, aclara que corresponde al Tribunal Supremo decidir si una medida normativa aplicada en el Estado está ajustada al derecho nacional, y no al Tribunal de Justicia de la UE.
Después, procede a preguntarle al TJUE, dejándole muy clara su posición, así como la naturaleza de servicio de interés general del taxi, cuál es su posición respecto a la compatibilidad de las restricciones a los VTC con la normativa comunitaria. Específicamente, le pregunta si las restricciones a los VTC, que aclara respetan el requisito de proporcionalidad, son compatibles con la libertad de establecimiento; si la respuesta anterior fuera afirmativa, pregunta si la ratio 1/30, la cual es considerada por la administración competente como proporcionada, es compatible con la libertad de establecimiento; y finalmente, pregunta sobre si tales restricciones suponen una ayuda de Estado.
La lectura que hacen Élite Taxi y Taxi Project 2.0 es muy positiva, dado que el Tribunal Supremo se reafirma en su posición que da validez jurídica al 1/30 y a restricciones parecidas. Además, pregunta al TJUE cuál es su posición, dejando muy claro que, de ser una posición contraria, se abriría un conflicto jurisprudencial y jurisdiccional de dimensiones mayúsculas. Además, el Supremo estaría forzándo al TJUE a proveer evidencias de qué medidas serían proporcionadas para proteger el interés general en el caso de que las respuestas a las preguntas 1 y 2 fueran negativas, cosa que el mismo Tribunal Supremo dice que no le corresponde hacer y que tampoco es capaz de hacer.
Taxi Project
[…] Source link […]